1 La documentazione della sicurezza negli appalti pubblici e privati secondo i diversi livelli di progettazione

Sappiamo che la legislazione in materia di sicurezza non fa, in caso di risultato finale, l’elaborazione del Piano di sicurezza e coordinamento e il Fascicolo tecnico, alcuna distinzione tra gli appalti pubblici e gli appalti privati riferendosi infatti, esclusivamente, al luogo di esecuzione ovvero al cantiere.

Questo aspetto non è, come ribadiremo anche in altri punti, un fatto di sola forma ma genera anche una conseguente azione o meglio, mancata azione, nella sostanza e nella consistenza della documentazione di sicurezza allegata al progetto nei due casi diversi di appalto

La Dir CEE57/92, nota come direttiva cantieri, ha introdotto la novità della progettazione del “luogo di lavoro cantiere” che dovrebbe essere progettato da un soggetto con specifica formazione, il coordinatore della sicurezza in fase di progettazione, contestualmente all’opera e fin dalla prima fase di progettazione. Di fatto, ancora dopo più di 25 anni dalla sua promulgazione, il peso della fase progettuale è ridotto alla compilazione di un documento: il Piano di sicurezza e coordinamento ex art. 100 e all. XV del D.Lgs 81/08 e i suoi vari allegati: fascicolo tecnico, costi della sicurezza e planimetrie di cantiere, basati per gli appalti privati, essenzialmente sul progetto definitivo, e in quelli pubblici, sull’esecutivo.

Questo piano, purtroppo il più delle volte si limita ad essere la stampa di pagine di un software molto generico in cui tutti i cantieri si assomigliano anzi, sono identici, le lavorazioni sempre le stesse, senza un approfondito studio delle vere problematiche del luogo specifico.

Questo fatto, estremamente diffuso negli appalti pubblici, è ancora più evidente negli appalti privati, dove mancando un controllo da parte di terzi competenti, ovvero gli Enti di Controllo accreditati incaricati della verifica di progetto ai sensi del Dlgs 50/2016, art 26, e non avendo di fatto nessun riscontro sulla conformità dei documenti della sicurezza emessi, la standardizzazione dei piani arriva agli estremi del solo cambio del nome del cantiere e del committente.

Il progetto privato, come già detto, fermandosi prevalentemente alla fase definitiva che è quella necessaria per la presentazione all’approvazione in Comune, ha una sola fase progettuale, anche per la sicurezza che si concretizza in un documento redatto prima delle offerte, il contenuto del quale non riflette, come sappiamo, il vero cantiere. L’azione preventiva progettuale viene vanificata completamente dalla redazione formale all’ultimo, prima della presentazione delle offerte e dall’uso del software finalizzato a adempiere ad un obbligo, e non a supportare metodologicamente uno studio, creando uno scollamento totale tra la fase di preparazione quella di esecuzione.

Per l’appalto pubblico invece, ci sono tre fasi diverse di progettazione introdotte fin dalla promulgazione della L.109/94, accompagnate, per revisione nei regolamenti, con specifici documenti di sicurezza, e quindi si dovrebbe avere come conseguenza una diversa modulazione dell’approfondimento della disciplina di sicurezza nei vari step di progettazione, e, con la produzione di documentazione di sicurezza diversa, via via più approfondita, si dovrebbe ottenere progressività, spessore e aderenza allo scopo primario della direttiva, circa lo studio preliminare della sicurezza in cantiere.

In realtà questo non succede, perché il primo documento redatto, ovvero “Le prime indicazioni e misure finalizzate alla tutela della salute e sicurezza dei luoghi di lavoro per la stesura dei piani di sicurezza”, previste dal DPR 207/2010[1] art. 17 comma 1, sono quasi sistematicamente fraintese dai coordinatori, circa nel 95% dei casi, nella mia esperienza, e sono redatte in modo da perdere tutto il carattere predittivo delle scelte in materia di sicurezza che il coordinatore dovrebbe fare fin dall’avvio della progettazione

Il Codice dei contratti. D. Lgs. 50/2016, ai sensi dell’art. 23, comma prevede tre diversi documenti di sicurezza in accompagnamento del progetto a seconda della fase di progettazione e, diversamente dagli appalti privati, sono controllati da un Ente terzo ai fini della loro conformità, rispondenza al progetto, allo schema normativo etc.

Le fasi del progetto per appalti pubblici e la documentazione di sicurezza da preparare sono:

• Per l’ex progetto preliminare, (ora PFTE, progetto di Fattibilità Tecnico Economica), di cui all’art 23 comma 5 del D.Lgs. 50/2016 regolamentato nei contenuti, in via generale dal citato art. 17 del Dlg 207/10 si ha l’emissione del documento: Prime indicazioni per la stesura dei Piani di sicurezza e coordinamento, generalmente di malinteso contenuto e oggetto di analisi nel prossimo capitolo
• Per il progetto definitivo, di cui all’ art. 23 comma 7 del D.Lgs. 50/2016, regolamentato nei contenuti dall’art art 24 del Dlg 207/10, se non è posto a base di gara di appalto, è accompagnato dalla redazione di un documento definito al comma 2 lettera n) come Aggiornamento del documento contenente le prime indicazioni e disposizioni per la stesura dei piani di sicurezza. Quando il progetto definitivo è posto a base di gara (art. 24 comma 3), ai sensi dell’articolo 53, comma 2, lettera b), è invece corredato del Piano di sicurezza e di coordinamento di cui all’articolo 100 del decreto legislativo 9 aprile 2008, n. 81, sulla base del quale determinare il costo della sicurezza, nel rispetto dell’allegato XV del decreto legislativo 9 aprile 2008, n. 81, il progetto definitivo contiene, altresì, tutti gli elementi necessari ai fini del rilascio delle prescritte autorizzazioni e approvazioni, questo piano sarà poi approfondito ulteriormente con il passaggio all’esecutivo, da parte di un nuovo coordinatore contrattualizzato nel team della gara di esecuzione.
• Per il progetto esecutivo, redatto dal coordinatore che ha redatto le prime indicazioni e il loro aggiornamento, ovvero con l’ingegnerizzazione del definitivo, art. 23 comma 8, D.Lgs 50/2016, regolamentato nei contenuti, in via generale dall’art art 33 del Dlg 207/10, e si ha l’emissione del Piano di sicurezza e coordinamento previsto dall’art 100 dlg 81/08 e con i contenuti minimi del all’. XV del medesimo decreto, del fascicolo tecnico, dei costi della sicurezza analitici e delle planimetrie, documenti che fino all’esecutivo non sono, nel caso del fascicolo, obbligatori e negli altri casi commisurati allo sviluppo del progetto.

Recentemente l’Art. 48, comma 7, del decreto-legge 31 maggio 2021, n. 77, convertito nella legge 29 luglio 2021, n. 108 (Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 31 maggio 2021, n. 77, recante governance del Piano nazionale di ripresa e resilienza e prime misure di rafforzamento delle strutture amministrative e di accelerazione e snellimento delle procedure. GU Serie Generale n.181 del 30-07-2021 - Suppl. Ordinario n. 26entrata in vigore il 31/07/2021), ha introdotto, nelle linee guida pubblicate per la redazione del Progetto di Fattibilità Tecnica ed Economica da porre a base dell’affidamento di contratti pubblici di lavori del PNRR e del PNC, dei cambiamenti in materia di presentazione dei documenti della sicurezza.

In sostanza nei lavori di:

• Realizzazione asse ferroviario Palermo-Catania-Messina; Potenziamento linea ferroviaria Verona-Brennero; Realizzazione della linea ferroviaria Salerno-Reggio Calabria; Realizzazione della linea ferroviaria Battipaglia-Potenza-Taranto; Realizzazione della linea ferroviaria Roma-Pescara; Potenziamento della linea ferroviaria Orte-Falconara; Realizzazione delle opere di derivazione della Diga di Campolattaro; Messa in sicurezza e ammodernamento del sistema idrico del Peschiera; Interventi di potenziamento delle infrastrutture del Porto di Trieste; Realizzazione della Diga foranea di Genova.
• Lavori pubblici di competenza statale, o comunque finanziati per almeno il 50 per cento dallo Stato, di importo pari o superiore ai 100 milioni di euro.

se il PTFE sarà posto a base di gara, dovrà essere accompagnato da un Piano di sicurezza, mentre nel caso, invece, si proceda con l’iter di progettazione fino alla progettazione esecutiva, il PTFE sarà accompagnato, come di regola, dalle Prime indicazioni sulla stesura dei piani di sicurezza e coordinamento, non è chiaro il destino dell’aggiornamento previsto per il progetto definitivo, ma si prevede che la produzione documentale sarà mantenuta invariata.

La singolare discrasia tra la tempistica di presentazione e la modulazione dei successivi approfondimenti del documento garantiti dalle Prime indicazioni, il loro Aggiornamento fino al PSC negli appalti pubblici e il solo PSC per l’appalto privato nasce, ovviamente, dalla posizione di garanzia del RUP, rappresentante di una Pubblica Amministrazione che deve garantire lo sviluppo del progetto in maniera coerente e unitaria fin dalla fase iniziale, posizione di garanzia, supportata dall’emissione di documenti sottoposti a verifica successivi e da approvazione per un maggior controllo, non ritenuto necessario per i committenti privati.

Tabella 1.1: Schema riassuntivo dei documenti della sicurezza da emettere nelle diverse fasi degli appalti pubblici e privati

Come abbiamo già detto, la documentazione di sicurezza di sicurezza degli appalti pubblici è sottoposta per effetto del D.Lgs. 50 /2016 art. 26 comma 1, alla verifica finalizzata alla validazione da parte di un ispettore di un Ente di controllo accreditato, esperto di sicurezza dei cantieri.

È delle risultanze e delle criticità di questa attività, che svolgo dal 2002, che vorrei parlare in questo articolo rivolgendomi sostanzialmente ai coordinatori per la sicurezza in fase di progettazione, che di fatto sono gli unici coordinatori sottoposti a verifica da un Ente terzo, parlando dei seguenti argomenti e come spesso questi diventino un punto critico e non conforme della verifica ex art 26 comma 4) lettera g) ovvero di quella parte della verifica che riguarda la sicurezza cantieri.

Redigerò “a puntate” degli articoli sui seguenti argomenti:

• Le prime indicazioni sulla stesura dei Piani di Sicurezza nella fase di progetto FTE e PD.
• Il cronoprogramma che, dal punto di vista formale, per il processo esecutivo, deve essere consegnato con il PE, mentre non è specificato quando deve essere elaborato quello degli stadi precedenti e soprattutto quello per la sicurezza.
• La bonifica da ordigni bellici a partire da PFTE se sono disposte per legge le indagini, per esempio nelle nuove linee guida per PNRR e del PNC, obbligatoriamente dal PD, durante il quale tutte le indagini necessarie a preparare il progetto alla successiva ingegnerizzazione del PE, devono essere eseguite.

1.1 Le prime indicazioni sulla stesura dei Piani di Sicurezza

Sui contenuti dei piani di sicurezza, il legislatore, pungolato da associazioni di categorie, sindacati, commissioni permanenti, organismi di normazione si è chiaramente espresso più volte e definitivamente.
Anche se “chiaramente” può essere considerato un termine eccessivamente ottimista, francamente non sembra che ci sia necessità di ribadire ulteriori criteri di metodo su come si procede alla stesura del Piano di sicurezza di cui al D. Lgs.81/08 art. 100 considerato il dettaglio dell’allegato XV.
Né risponde alla richiesta del legislatore, al momento in cui questo richiede le Prime indicazioni per la stesura dei piani di sicurezza, compilare un documento in cui vengono ripetuti pedissequamente interi stralci di normativa sulla sicurezza relativi ai contenuti di un Piano tipo, riportando a corollario tutte le definizioni possibili delle figure coinvolte nel processo desunte dal Testo Unico sulla sicurezza.
Eppure, la maggior parte delle Prime indicazioni, a parte qualche vaga indicazione sull’opera, riporta per filo e per segno come si fa un PSC, informazione che non dà alcun valore aggiunto alla presenza del CSP in tavolo di progetto.

I contenuti delle Prime indicazioni per la stesura dei piani di sicurezza, sono esplicitamente, chiaramente e tassativamente espressi dal Regolamento del Codice degli Appalti, DPR 207/2010 e il documento che non vi si attenga, completamente, non è conforme e, dal punto di vista della verifica di conformità, non può essere accettato.

I contenuti minimi (DPR 207/2010 art. 17 comma 2) dell’elaborato Prime indicazioni per la stesura dei piani di sicurezza di cui al DPR 207/10 dove questo documento è individuato univocamente al comma 1, lettera f), sono i seguenti:

1. l'identificazione e la descrizione dell'opera, esplicitata con:
   1. la localizzazione del cantiere e la descrizione del contesto in cui è prevista l'area di cantiere;
   2. una descrizione sintetica dell'opera, con riferimento alle scelte progettuali preliminari individuate nelle relazioni di cui agli articoli 18 (Relazione illustrativa) e 19 (Relazione tecnica);
2. una relazione sintetica concernente l'individuazione, l'analisi e la valutazione dei rischi in riferimento all'area ed all'organizzazione dello specifico cantiere nonché alle lavorazioni interferenti;
3. le scelte progettuali ed organizzative, le procedure e le misure preventive e protettive, in riferimento all'area di cantiere, all'organizzazione del cantiere, e alle lavorazioni;
4. la stima sommaria dei costi della sicurezza, determinata in relazione all’opera da realizzare sulla base degli elementi di cui alle lettere da a) a c) secondo le modalità di cui all’articolo 22, comma 1, secondo periodo che recita (ndr): Il calcolo sommario della spesa è effettuato, per quanto concerne le opere o i lavori, applicando alle quantità caratteristiche degli stessi, i corrispondenti prezzi parametrici dedotti dai costi standardizzati determinati dall'Osservatorio. In assenza di costi standardizzati, applicando parametri desunti da interventi similari realizzati, ovvero redigendo un computo metrico estimativo di massima.

Questo articolo definisce un contenuto minimo e inderogabile, quindi obbligatorio, perché essendo il codice e il suo regolamento degli appalti una lex specialis, deroga qualunque altra legge generale che trattasse l’argomento o di fatto, come in questo caso, determina dei criteri metodologici che non possono essere elusi. Il D. L.gs 81/08, per canto suo, non norma assolutamente questo documento e di conseguenza l’unico riferimento è indicato dal regolamento DPR 207/2010 del codice, negli articoli ancora vigenti.

• Se il CSP vuole incrementare il contenuto con la descrizione metodologica di come si fanno i piani di fatto devia dalla linea tracciata dal legislatore che ha definito nel dettaglio il contenuto di questo documento, quindi non va bene nemmeno la via di mezzo che seguono alcuni CSP: per una parte cercano di soddisfare i requisiti del DPR 207/2010 art. 17 comma 2 Contenuti minimi delle Prime indicazioni, a loro conoscenza, per l’altra riversano l’intero art. 100 e indicazioni metodologiche sull’Allegato XV nel documento, perché nel tanto ci sta di sicuro quello che serve.
• No. Non va bene. Come va di moda dire ora: non funziona così! Quello che deve fare il CSP è invece attenersi al DPR 207/2010 art. 17 comma 2 Contenuti minimi delle Prime indicazioni e tenere presente quali siano le informazioni che deve escutere dai progettisti e dal RUP per redigere le prime indicazioni in modo che siano aggiornabili nel PD e sviluppabili, con un margine di sorpresa minimo, nel Piano di Sicurezza del PE.

Non a caso ho utilizzato il termine “escutere” che richiama l’interrogazione dei testimoni nel processo o ancora più efficace visivamente, l’ottenere qualcosa “scuotendo”. Il CSP deve incalzare sia il RUP che il Gruppo di Progetto sui tematismi relativi la presenza di rischi e ottenere risposte, fin dalla fase preliminare del progetto. Questa è l’indagine preliminare importantissima che richiedono di tracciare le Prime indicazioni, per dare poi le indicazioni per la stesura del vero e proprio piano di sicurezza. Non richiedono di ripetere quello che c’è scritto nel Testo Unico su come si fanno i piani.

Di conseguenza, se si segue la giusta indicazione normativa, si evidenzierà la necessità di una serie di informazioni dal fornire le quali sia il RUP che il progettista non potranno sottrarsi, come per esempio mettere in conto indagini reali e non opinioni o deduzioni in grado di soddisfare i punti b) e c) come la necessità di sottoporre il cantiere a bonifica bellica o a analisi relative alla presenza di inquinanti nel contesto del cantiere o l’uso di sostanze pericolose nel processo produttivo magari in grado di suscitare delle emergenze che non possono essere lasciate nel campo dell’imprevisto perché qualora succedesse qualcosa per l’uso di quella sostanza non ci sarebbe nessuna organizzazione pronta ad affrontare quella emergenza, che non è un imprevisto, e così via di seguito.

Una posizione difficile, se non soddisfatta, da affrontare poi in un processo penale, un ritardo per un tempo non considerato nel cronoprogramma di gara, una riserva consistente per rilevamento di rischi non processati, etc.

1.2 L’aggiornamento delle prime indicazioni

Nel caso in cui il Progetto non sia sottoposto a base di gara, l’approfondimento dei tematismi di sicurezza sarà ripreso dal documento previsto per il PD:” Aggiornamento delle prime indicazioni per la stesura dei piani di sicurezza”.

Sempre nel sommario previsto per le Prime indicazioni, il CSP riporterà i risultati di approfondimento delle indagini condotte in materia di:

• rischi legati al contesto, la viabilità di accesso al cantiere e l’impatto sull’area circostante
• informazioni e soluzioni per la presenza di interferenze,
• presenza di inquinanti,
• rischio biologico o chimico legato al contesto,
• documentazione reperita sulla bonifica bellica e valutazione dei rischi sulla medesima,
• informazioni più approfondite, per esempio sugli scavi, sulla natura dei terreni,
• etc.

Insomma, tutti i dettagli importanti per la sicurezza e per i suoi costi che maturano con l’avanzare dell’approfondimento del progetto.

Cosa fanno invece i CSP che non sono entrati nello spirito delle indicazioni del DPR 207/2010 art. 17 comma 2, che hanno riportato l’intero scibile di sicurezza metodologica nelle prime indicazioni e non hanno più nulla da “aggiornare”? Emettono un PSC, generico, che di fatto poi non cambierà molto, scrivendo un intero capitolo per giustificare la genericità data dall’ approfondimento del progetto che invece è perfetto per arricchire e maggiormente documentare delle vere e proprie Prime indicazioni aggiornate.

Tale situazione non è totale responsabilità dei CSP, spesso quando contestiamo loro la totale difformità normativa del documento PSC in bozza, perché di questo si tratta, contrappongono nel contraddittorio della verifica, il contratto della progettazione che, redatto dal RUP qualcuno ha firmato senza rilevare l’errore, come invece bisognerebbe cominciare a fare. 

Resta comunque da ricordare che la corretta redazione di tali documenti è, con il cronoprogramma, la vera prova del coordinamento con la progettazione che il coordinatore deve svolgere, ed è un suo obbligo, ai sensi e per gli effetti del D.Lgs 81/08 art 91 comma 1, lettera b-bis) che ha coordinato l’applicazione delle disposizioni di cui all’articolo 90, comma 1 ovvero supporta il Committente nell’applicazione dell’Articolo 90 - Obblighi del committente o del responsabile dei lavori

1. Il committente o il responsabile dei lavori, nelle fasi di progettazione dell’opera, si attiene ai principi e alle misure generali di tutela di cui all’articolo 15, in particolare:

a) al momento delle scelte architettoniche, tecniche ed organizzative, onde pianificare i vari lavori o fasi di lavoro che si svolgeranno simultaneamente o successivamente;
b) all'atto della previsione della durata di realizzazione di questi vari lavori o fasi di lavoro. Articolo 90- Obblighi del committente o del responsabile dei lavori
1. Il committente o il responsabile dei lavori, nelle fasi di progettazione dell’opera, si attiene ai principi e alle misure generali di tutela di cui all’articolo 15, in particolare:
a) al momento delle scelte architettoniche, tecniche ed organizzative, onde pianificare i vari lavori o fasi di lavoro che si svolgeranno simultaneamente o successivamente;
b) all'atto della previsione della durata di realizzazione di questi vari lavori o fasi di lavoro

2 Conclusioni

È chiaro che la questione di forma, come dicevamo è anche, purtroppo, una questione di sostanza, o meglio di sostanza mancante.

Tutto quello che non sarà indagato perché l’impostazione del documento non è stata capita o, se capita, ritenuta di non rilevante importanza o da “approfondire “ in seguito,  o tutto ciò che sarà rimasto nella nebulosa delle opinioni accettate come testimonianze cioè prove utilizzabili per la successiva valutazione dei rischi,  riemergerà sicuramente in sede di verifica e se dovesse esserci un contradditorio che esclude il controllo perché non si vuole ottemperare, se si è in fase di definitivo, lo ritroveremo in sede di esecutivo quando i nodi dei costi della sicurezza non valutata  si ingrosseranno, o in esecuzione come riserva, ritardo dei lavori, o peggio.

Il verificatore non può accettare una dichiarazione per la quale secondo il RUP non c’è amianto, perché nei vari lavori precedenti non l’hanno mai trovato (e poi scopri che i lavori precedenti di cui è a conoscenza è la tinteggiatura di una classe) o che, secondo il Gruppo di Progetto che ha seguito anche altri lotti, no, non si deve fare la BOB, perché fino ad ora, quando hanno scavato non hanno trovato nulla, senza pensare che, forse, scava, scava in una zona che è stata bombardata o è sulla scia di rientro di bombardamenti piò essersi accumulato un periodo statisticamente rilevante di non ritrovamenti e che può cambiare il trend con conseguenze….tragicamente, esplosive.

Il verificatore non accetterà questa spiegazione non oggettiva su dati certi e il consiglio migliore che un verificatore può darvi, è di non accettarla nemmeno voi insistendo sull’ottenere i risultati di indagini oggettivamente ed effettivamente condotte.

Nelle prossime edizioni:

• Il cronoprogramma della sicurezza e il cronoprogramma di progetto. Spunti per una corretta integrazione dei due documenti, con i documenti di progetto, e quelli della sicurezza.
• La bonifica da ordigni bellici. Le valutazioni da rischio di ritrovamento di ordigni bellici, quando non condotte secondo legge, contengono le più incredibili dichiarazioni di pronto intervento in caso di ritrovamento. Quali sono in realtà le uniche opzioni possibili da presentare al verificatore per risultare conformi sotto questo importantissimo aspetto?
• Perché gli ispettori delle verifiche di progetto sulla sicurezza insistono su certi punti? Quali sono gli schemi di riferimento sui quali si orientano? Il piano dei controlli 

Si ricorda che anche se il 19 aprile 2016 è entrato in vigore il nuovo Codice appalti (D.Lgs. 50/2016). Il nuovo Codice, all'art. 216 i decreti ministeriali, i regolamenti e le linee guida tardano ad essere emesse; nel frattempo continuano a restano in vigore una serie di disposizioni contenute in articoli del vecchio Regolamento appalti, il DPR 207/2010, come segue:
· articoli 9 e 10 (RUP)
· articoli da 14 a 43 (progettazione) di nostro particolare interesse (ndr)
· articoli da 60 a 96 (sistema di qualificazione delle imprese e SOA)
· articoli da 178 a 210 (contabilità)
· articoli da 215 a 238 (collaudo)
· articoli da 239 a 248 e 251 (lavori sul patrimonio culturale e sui beni vincolati)
· articoli da 254 a 256 (società tra professionisti, società di ingegneria e raggruppamenti di progettisti)
· articoli da 343 a 356 (contratti da eseguire all'estero)