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Quando la legislazione di emergenza fallisce. Le riflessioni dell'avvocato Rinaldo Sandri, esperto in diritto penale industriale ed in particolare della salute e sicurezza sui luoghi di lavoro
Mi permetto di prendere in prestito il titolo della celebre commedia shakespeariana per commentare laconicamente quanto previsto al Capo VIII - Disposizioni urgenti in materia di lavoro - del c.d. Decreto PNRR.
In particolare, il presente commento intende soffermarsi sull’intervento normativo riguardante la c.d. “patente a crediti”, varato dal Consiglio dei ministri n. 71 del 26 febbraio 2024.
La suddetta previsione non pare, invero, almeno nella sua ratio preventiva, difforme da quello previsto dal DL 146/21 poi convertito nella legge 215/21 con il quale si era introdotto il sistema della sospensione dell'attività imprenditoriale: in entrambe i casi il legislatore, con il tipico approccio “emergenziale”, sceglie di incidere “profondamente” sugli effetti e non sulle cause.
Ricordo, sinteticamente, le due norme:
Proprio come accade per le patenti di guida, ogni impresa o professionista in possesso di specifici requisiti parte da un punteggio iniziale di 30 crediti che subisce decurtazioni di punti in caso di violazioni alle norme di sicurezza, con possibilità di sospensione temporanea e recupero attraverso corsi di formazione.
Vediamo ora le novità introdotte dal Decreto Legislativo in questione.
Il nuovo articolo 27, come emendato dal Decreto Legislativo, istituisce un sistema di qualificazione per imprese e lavoratori autonomi attraverso l'assegnazione di crediti. A partire dal 1° ottobre 2024, infatti, le imprese e i lavoratori autonomi che operano in cantieri temporanei o mobili dovranno possedere una patente a crediti.
Il testo del nuovo articolo 27, intitolato "Sistema di qualificazione per imprese e lavoratori autonomi tramite crediti", prevede quanto segue:
Al primo comma è previsto che a partire dal 1° ottobre 2024, le imprese e i lavoratori autonomi che operano in cantieri temporanei o mobili, come definiti nell'articolo 89, comma 1, lettera a), dovranno possedere una patente che verrà rilasciata in formato digitale dalla sede territoriale competente dell'Ispettorato Nazionale del Lavoro previa verifica dei seguenti requisiti da parte del responsabile legale dell'impresa o del lavoratore autonomo richiedente:
La patente viene rilasciata con un punteggio iniziale di trenta crediti e consente ai soggetti di cui al comma 1 di operare nei cantieri temporanei o mobili, come definiti nell'articolo 89, comma 1, lettera a), con almeno quindici crediti. Da ciò consegue che le imprese o i lavoratori autonomi che avranno meno dei 15 punti previsti dalla norma non potranno operare all’interno dei cantieri temporanei o mobili.
Inoltre, la patente subisce decurtazioni di crediti in base agli accertamenti e ai provvedimenti definitivi emanati nei confronti dei datori di lavoro, dirigenti e preposti dell'impresa o del lavoratore autonomo.
Le decurtazioni sono previste nei termini che seguono:
Per infortuni mortali o che causino un'invalidità permanente al lavoro, totale o parziale, l'Ispettorato Nazionale del Lavoro può sospendere cautelativamente la patente per un massimo di dodici mesi, con criteri, procedure e termini definiti dall'Ispettorato stesso.
Il reintegro dei crediti decurtati può avvenire attraverso la frequenza di corsi come specificato nell'articolo 37, comma 7, con cinque crediti riottenuti per ogni corso. I crediti riottenuti non possono superare complessivamente quindici, ma possono essere incrementati fino a dieci crediti aggiuntivi ogni due anni successivi alla notifica degli atti e provvedimenti iniziali, a condizione che non vi siano ulteriori provvedimenti nei confronti dell'impresa o del lavoratore autonomo. Inoltre, le imprese che adottano modelli di organizzazione e gestione specificati nell'articolo 30 ricevono un incremento di cinque crediti.
Al contempo, operare senza di essa o con punteggio insufficiente, comporta sanzioni amministrative e l’esclusione dai lavori pubblici.
Le informazioni sulla patente sono raccolte in una sezione apposita del portale nazionale del sommerso come previsto nell'articolo 19 del decreto-legge n. 36 del 30 aprile 2022, convertito dalla legge n. 79 del 29 giugno 2022. Le modalità di richiesta e i contenuti informativi della patente sono definiti con decreto del Ministro del Lavoro e delle Politiche Sociali.
Infine, le imprese in possesso dell'attestato di qualificazione SOA come specificato nell'articolo 100, comma 4, del codice dei contratti pubblici di cui al decreto legislativo n. 36 del 2023 sono esentate dal possesso della patente di questo articolo.
L'articolo 90, comma 9, del Decreto Legislativo n. 81 del 2008 è emendato per includere l'obbligo di verificare il possesso della patente di cui all'articolo 27 anche nei confronti delle imprese esecutrici o dei lavoratori autonomi, compresi i subappaltatori, o in alternativa, per le imprese esentate, l'attestato di qualificazione SOA.
Questo sistema di qualificazione entrerà in vigore dal 1° ottobre 2024.
Nel tempo ci siamo abituati a convivere con il “rischio” della sospensione dell’attività imprenditoriale e la concretizzazione di una sanzione “maggiorata” che ha avuto come effetto il solo l’aggravio di costi collegati alle regole di conformità al d.lgs. 81/08.
Dal dicembre 2021 si sono poi susseguite una serie di circolari di chiarimento da parte dell’INL, che hanno largamente chiarito l’operatività degli enti di controllo e diminuito di molto i margini di discrezionalità che in passato era possibile applicare, sulla base del principio di reiterazione.
È opinione di chi scrive che lo strumento della “patente a crediti” si limiti a voler certificare ciò che dovrebbe costituire la base di ogni attività imprenditoriale, ovvero:
Il tutto senza dimenticare come i numeri dell’edilizia in Italia (oltre 811.121 imprese al netto di specialisti non edili, come gli impiantisti, e lavoratori autonomi) se comparati con quelli degli Organi di Vigilanza rendono utopico il risultato del controllo (la dotazione organica dell’INL consiste in circa 8.000 addetti,).
Senza scomodare complicati algoritmi matematici, ogni anno tutti i funzionari dell’INL senza qualifica ispettiva, compresi i dirigenti, dovranno processare almeno 1000 documenti circa, tra DURC e DURF per imprese edili, senza considerare altre specialità, lavoratori autonomi o variazioni, rinunciando alle loro attuali responsabilità.
Ciò detto pur “ignorando” i numeri collegati ai provvedimenti di sospensione dell'attività imprenditoriale pare che il risultato di applicazione non abbia soddisfatto le attese: gli infortuni in edilizia si ripetono e spesso sono molto gravi se non tragici.
Da ciò discende che lo strumento della patente a crediti previsto dal Legislatore mal si collochi all’interno di un’ottica prevenzionistica, bensì si configuri come un’operazione di "pancia" dovuta ai molteplici infortuni verificatesi negli ultimi anni.
Probabilmente, le imprese finiranno per mostrare in cantiere semplicemente la ricevuta di consegna dei documenti all’INL, senza che a questi sia data la capacità di elaborarli correttamente, e continueranno a operare come se nulla fosse. Questo ennesimo adempimento burocratico sembra non tanto mirato a distinguere le aziende virtuose da quelle meno virtuose, quanto piuttosto a certificare ciò che è ovvio. Dopotutto, credere che esistano imprese degne di nota che non sono iscritte alla CCIAA è abbastanza ingenuo.
Non ho la bacchetta magica, ma mi permetto una riflessione "controcorrente" segnalando come ci si debba "purtroppo" rendere conto di come la popolazione delle maestranze nel mondo dell'edilizia sia governata da eterogeneità multiculturale e professionalità spesso di ultimo momento: le aziende edili, per governare i costi, devono combattere battaglie sui margini tutti i giorni e scelgono di agire come General Contractor affidandosi a piccole strutture che sommate ed aggregate su un grande cantiere spesso producono "confusione".
AiFOS - Associazione Italiana Formatori ed Operatori della Sicurezza sul Lavoro
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